A force de mal dire, le public va forcément mal entendre ! Sur l’utilisation rhétorique des termes “afflux” et “invasion” d’exilés pour justifier la gestion en urgence de leur hébergement en Suisse


Résumés


Le manque de places d’hébergement pour demandeurs d’asile a été une thématique récurrente dans les médias en Suisse en 2014. Pour expliquer cette crise du logement, la « hausse des demandes d’asile » a systématiquement été invoquée par les autorités et répétée en boucle par les médias. L’ouverture d’abris de protection civile, souterrains, est, sauf dans de rares cas, la seule solution envisagée à court terme dans quelques cantons de Suisse romande. Or, malgré la situation géopolitique internationale, en Suisse, ladite hausse n’a pas été si « explosive » ou « extraordinaire », comparée aux années précédentes. Par conséquent, si les cantons peinent à loger les demandeurs d’asile, c’est qu’il y a d’autres raisons, conjoncturelles et structurelles. Je montrerai que le manque de lits est dû au fait que toujours plus de demandeurs d’asile ont le droit de rester et de s’installer en Suisse au regard du droit d’asile. Pourquoi les autorités et les médias ne proposent-ils pas cette grille d’analyse? Je pose l’hypothèse que la rhétorique de l’invasion, qualifiée de « mythe » par de Haas (de Haas 2008), est intégrée dans un « système de croyances ». Une déformation de la connaissance faisant naître le malentendu (Lazar, 2005), servant à justifier des politiques d’urgence, notamment dans le domaine du logement pour exilés, et empêchant les journalistes d’enquêter sur les vraies raisons du manque de places d’hébergement.

In 2014, the lack of beds for asylum seekers in Switzerland captured media headlines. To explain this housing crisis, authorities mentioned that there were an increasing number of asylum seekers, and the rising numbers were repeated on a loop by journalists. The opening of civic protection shelters, situated underground, is, with some rare exceptions, the only short-term solution considered by the cantons in Western Switzerland. Yet, in 2014, and despite the critical international geopolitical situation, in Switzerland there had not be such an « explosive » or « extraordinary » increase of asylum seekers, if one compares it to their arrival in previous years. As a consequence, if cantons struggle to find aboveground shelters, other reasons for the housing shortage must be put forward. I demonstrate that the lack of beds is due to contextual and structural factors, and especially to the fact that an increasing number of asylum seekers have the right to stay and to establish themselves in Switzerland, considering the asylum law. Why do authorities and media not propose this analysis? I formulate the hypothesis that this is due to the fact that the rhetoric of invasion, considered a « myth » by de Haas (de Haas, 2008), is integrated in the belief system. The rhetoric of invasion is a knowledge distortion that creates misunderstanding (Lazar, 2005) and is used to justify emergency politics, especially in the field of asylum seekers’ housing. The belief system is so socially anchored that it prevents journalists to investigate the real reasons of the lack of available beds for asylum seekers.

Mots clé : réfugié ; logement, ; Suisse ; bunker ; rhétorique
Keywords: refugee ; housing ; Switzerland ; bunker ; rhetoric
 

Avant-propos

Avant de rentrer dans le cœur du sujet, il est essentiel que le lecteur comprenne le contexte dans lequel naît cet article. D’une part, il faut qu’il puisse me situer en tant que chercheuse, de l’autre qu’il connaisse le cadre dans lequel ont été menées les analyses présentées ici.

Géographe de formation, je m’intéresse, au niveau académique, depuis quelques années, aux phénomènes migratoires et, plus précisément, aux migrations forcées en Europe et en Suisse. Parallèlement, je travaille pour l’association suisse Vivre Ensemble, service d’information sur le droit d’asile et des réfugiés (www.asile.ch), comme chargée de projet. Je suis responsable du « Comptoir des médias », un projet d’action et sensibilisation des médias de Suisse romande aux préjugés sur l’asile. C’est dans ce cadre que j’ai mené, avec Sophie Malka, coordinatrice de l’association, une étude sur les lieux d’hébergement pour réfugiés en Suisse (Del Biaggio et Malka, 2015).

C’est à partir de l’observation régulière des discours médiatiques que notre recherche a débuté et a ensuite pris forme. Dès l’automne 2014, les médias romands, tous types de supports confondus (presse écrite, radio et télévision), n’ont pas arrêté d’invoquer « l’afflux massif » de demandeurs d’asile en Suisse pour souligner la nécessité, pour les autorités cantonales, d’ouvrir des structures d’hébergement d’urgence.

Dans l’article proposé ici, je déconstruirai la notion d' »afflux massif » et, par là, je démontrerai, dans un premier temps, que les raisons de l’utilisation croissante de structures d’hébergement inadaptées sont dues à d’autres facteurs (structurels et conjoncturels). Toutefois, le mythe de l’invasion est tellement ancré au niveau sociétal que la fausse interprétation, le malentendu, sur les vraies causes du manque d’hébergement ne sont jamais (ou très rarement) repris par la presse ou par les autorités en charge de l’hébergement. Ce point sera développé dans la deuxième partie de l’article.

La longue histoire de l’utilisation de mots et métaphores anti-étrangers en Suisse

Après avoir été un pays à forte émigration en direction notamment des Etats-Unis d’Amérique, la Suisse s’est transformée en pays d’accueil. Elle comptait en 2014 une proportion d’étrangers s’élevant à 24,3% de la population, dont la majorité provenant d’un pays européen[1].

Les arrivées importantes de demandeurs d’asile ces dernières années en Suisse ne sont pas nouvelles. Au cours de son histoire récente, la Suisse a notamment accueilli au début puis à la fin des années 1990 un nombre important de ressortissants d’ex-Yougoslavie. Elle a également profité de la main-d’œuvre de dizaines de milliers de travailleurs saisonniers, provenant notamment d’Italie, d’Espagne et du Portugal durant l’après-deuxième guerre mondiale[2]. À  travers le statut très précaire de saisonnier, la Suisse, en paraphrasant Hazan, montre qu’elle veut les bras, mais rejette l’homme à qui ils appartiennent (Hazan, 1998: 188).

L’arrivée, dans un premier temps, de travailleurs étrangers et de demandeurs d’asile ensuite, n’a pas été sans créer de tensions au sein de la population helvétique. Un courant xénophobe émerge à cette époque-là et continue de structurer les débats politiques jusqu’à nos jours. Le terme allemand de « Überfremdung« , qui pourrait être traduit par « surpopulation étrangère », s’invite dans les débats publics. Il traduit la peur de la population suisse, déjà exprimée durant la deuxième guerre mondiale, d’une invasion de réfugiés. Sociologiquement, il s’exprime dans la métaphore, qui, selon Häsler, était « dans la bouche de beaucoup de Suisses » (Häsler, 1967), de « la barque est pleine »[3]. Politiquement, il se manifeste notamment dans deux initiatives populaires, la première, appelée « contre la pénétration étrangère » et la deuxième, baptisée du nom de son instigateur, James Schwarzenbach (Piguet, 2004: 27-31). En outre, par sa politique de naturalisation parmi les plus exigeantes au monde, la Suisse tente de défendre son identité qu’elle croit menacée sous l’influence de l’arrivée de personnes étrangères.

Les mots, expressions et métaphores xénophobes ont été accompagnés d’images, dans les affiches politiques notamment, dont la continuité historique a été montrée dans une exposition conçue en 2013 par Christelle Maire et Francesco Garufo et au titre évocateur « L’étranger à l’affiche. Alterité et identité dans l’affiche politique suisse 1918-2010 » (Garufo et Maire, 2013)[4]. Ces affiches montrent que « la peur de la surpopulation étrangère est une constante de la politique suisse d’immigration » (Piguet, 2004: 68), dans laquelle règnent souvent « populisme et xénophobie » (Piguet, 2004: 68).

La rhétorique de l' »afflux », à force d’être promue politiquement (Monnier 1993: 230) et répétée dans les médias depuis des décennies, a fini par entrer dans l’imaginaire collectif des suisses. Je formule ici l’hypothèse que c’est l’ancrage social de cette rhétorique qui a « aveuglé » médias et opinions publiques sur les vraies raisons de la gestion dans l’urgence de l’hébergement pour demandeurs d’asile.

Les abris de protection civile, la solution d’urgence pour héberger les demandeurs d’asile

Parmi les solutions d’hébergement d’urgence proposées face au soi-disant « afflux massif de réfugiés », la location, de la part des cantons, d’abris de la protection civile a été particulièrement sollicitée.

Ces structures souterraines font partie d’un dispositif, appelé « Système coordonné de protection de la population », mis en place par la Confédération helvétique durant les années de guerre froide, dans le but de protéger « la population et ses bases d’existence en cas de catastrophe, en situation d’urgence et en cas de conflit armé »[5]. Il existe aujourd’hui encore environ 360.000 abris en Suisse. Certaines structures sont privées et se trouvent dans des immeubles ou maisons individuelles, d’autres sont publiques et gérées par les communes, qui sont tenues de les réaliser, mais également à les équiper et entretenir[6].

Figure 1 - Intérieur d'un bunker dans le Canton de Vaud. Photo: Alberto Campi

Figure 1 – Intérieur d’un bunker dans le Canton de Vaud. Photo: Alberto Campi

La guerre froide s’étant terminée, ces structures sont encore envisagées dans le dispositif de protection de la population, mais surtout en cas de catastrophes naturelles. Elles sont également utilisées par les communes à d’autres fins. Celles-ci sont notamment autorisées à les louer à l’armée, à des associations ou d’autres institutions. C’est dans ce cadre que les cantons, qui gèrent l’hébergement des demandeurs d’asile et réfugiés, ont conclu des accords avec les communes afin d’augmenter leur capacité d’accueil des exilés[7].

Au début des années 2000, en Suisse romande, l’utilisation des abris de la protection civile comme hébergement pour exilés s’est généralisée. Le titre d’un article de presse de Simon Bradley, publié sur swissinfo.ch le 14 novembre 2014, donne le ton et dénonce: « Troglodytes par contrainte. Toujours plus de requérants d’asile vivent dans des bunkers » (Bradley, 2014). En cause, le « nombre croissant de cantons surchargés par les demandes d’asile ».

Toute la presse romande, en 2014, s’est focalisée sur la même cause, l’arrivée importante de demandeurs d’asile, pour expliquer l’ouverture de nouveaux abris de la protection civile dans les différents cantons. Voici quelques exemples:

Le nombre de requérants d’asile explose dans le canton. En un mois, le nombre de requérants attribués au canton [de Vaud] a presque doublé et les structures d’accueil débordent à nouveau. Des foyers supplémentaires devraient être ouverts rapidement (Ebinger, 2014).

La hausse du nombre de demandeurs d’asile poursuit sa progression depuis le mois de juin, notamment dans le canton de Neuchâtel, et trouver une structure pour les héberger relève du casse-tête (RTN, journal radio du 20.10.2014).

L’hébergement en abris PC[8] apparaît comme une fatalité face à l’augmentation des demandes d’asile, fatalité derrière laquelle on se retranche, à droite comme à gauche, et qui empêche de trouver d’autres solutions (Dupont, 2014).

A première vue, la séquence du raisonnement des autorités, répétée par les médias pour justifier l’ouverture de nouveaux abris de la protection civile, est logique:

  1. Arrivée importante et soudaine de nouveaux exilés à héberger ;
  2. Manque de places disponibles ;
  3. Mise à disposition de structures non adaptées[9], mais prêtes rapidement à l’usage.

Par conséquent, où se situe le problème, si le raisonnement est cohérent?

L’enjeu porte sur ce qui enclenche la chaîne causale: la supposée « arrivée massive » de demandeurs d’asile en Suisse. Aussi vais-je, dans cet article, mettre en lumière les facteurs, introuvables dans la presse, qui ont provoqué cette « crise du logement » survenue en 2014 puis en expliciter les enjeux rhétoriques.

fig2

Figure 2 – Entrée d’un bunker. Photo: Alberto Campi

Comme nous l’avons souligné plus haut, la presse suisse et romande a mis en avant l’ « arrivée massive » de réfugiés pour expliquer le recours aux abris de protection civile afin d’y héberger des exilés.

Voici l’évolution des demandes d’asile en Suisse de 2010 à 2014:

Année 2010 2011 2012 2013 2014
Nouvelles demandes d’asile 15.567 22.551 28.631 21.465 23.765

Tableau 1 –Nouvelles demandes d’asile en Suisse, 2010-2014. Source: Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM)

Les statistiques révèlent un pic des demandes en 2012, une baisse importante en 2013 et une tendance à la hausse (relative) en 2014. En sachant que, une fois leur demande d’asile déposée, les demandeurs d’asile sont attribués aux 26 cantons par le Secrétariat d’Etat aux migrations selon une clé de répartition inter-cantonale[10], les fluctuations du nombre de demandes d’asile se répercutent selon la même courbe dans les cantons[11], comme ce tableau pour les arrivées sur le Canton de Genève le démontre:

Année 2010 2011 2012 2013 2014
Demandeurs d’asile attribués au Canton de Genève 761 1.180 1.503 1.136 1.161

Tableau 2 – Demandeurs d’asile attribués au Canton de Genève. Source: Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM)

Deux questions se posent à la lecture de ces chiffres:

  • Si l’ouverture de structures dites d’urgence n’est pas due à une augmentation des demandes d’asile, quelles sont les raisons expliquant l’ouverture de nombreux bunkers en 2014?
  • De plus, comment comprendre le fait que, pendant toute l’année 2014, ni la presse (ni ses lecteurs) n’aient jamais mis en question le raisonnement proposé par les autorités (cantonales et fédérale) pour justifier l’ouverture de structures d’urgence souterraines?

C’est à partir de ce constat que, dans le cadre de mon travail auprès de l’association romande Vivre Ensemble[12], Sophie Malka et moi, nous avons cherché à comprendre les raisons de l’ouverture de nombreuses structures souterraines en Suisse romande, qui, comme on l’a vu, ne peut pas s’expliquer par l’évolution des demandes. Des solutions considérées comme « humainement inacceptables » non seulement par les associations qui défendent les droits des migrants, mais également par le Conseiller d’Etat genevois Mauro Poggia en charge du Département de l’emploi, des affaires sociales et de la santé et par conséquent de l’hébergement des demandeurs d’asile dans le canton (Gabus, 2015).

Les raisons de la mise sous terre

Deux types de raisons (structurelles et conjoncturelles) expliquent pourquoi, en 2014, les administrations cantonales se sont retrouvées dans l’impossibilité d’offrir des logements dignes pour les demandeurs d’asile.

Raisons structurelles I: les conséquences de décisions prises en 2005

La gestion des migrations forcées au niveau national est intrinsèquement liée aux tensions géopolitiques globales. Il est donc attendu que les autorités chargées des migrations prévoient des fluctuations, parfois rapides, qui dépendent des tensions politiques internationales.

Après la crise des Balkans, qui a amené sur les routes de l’exil de nombreux ressortissants des pays d’ex-Yougoslavie, la Suisse comme l’Europe a connu une très forte baisse du nombre de demandes d’asile, comme le graphique ci-dessous le montre:

Figure 3: Comparaison de l'évolution des demandes d'asile en Europe et en Suisse, 1996-2012. Source: Kaufmann, 2013[13]

Figure 3 – Comparaison de l’évolution des demandes d’asile en Europe et en Suisse, 1996-2012. Source: Kaufmann, 2013[13]

Or, les autorités suisses, sous l’impulsion du Chef du Département fédéral de justice et police (DFJP)[14] de l’époque, M. Blocher, a préféré présenter la baisse des demandes d’asile du début des années 2000 comme une conséquence des tours de vis législatifs à son actif :

Le recul des demandes […] est dû à la suppression de l’aide sociale aux personnes frappées d’une NEM[15], à la réduction des délais de traitement et à l’exécution systématique des décisions de renvoi (DFJP, 2005).

Et d’en tirer la conclusion que les réformes structurelles qu’il avait mises en place permettraient de stabiliser le nombre d’arrivées en Suisse dans le futur:

L’application systématique de la loi sur l’asile et la révision de cette même loi devraient stabiliser le nombre des demandes à un niveau relativement bas (DFJP, 2005).

Blocher procède ainsi à des « adaptations structurelles et organisationnelles » (DFJP, 2005) du domaine de l’asile. Ainsi, sous son impulsion, le Conseil fédéral[16] a décrété que les ressources allouées au domaine de l’asile seraient calculées sur la base de 10.000 demandes par année, et il a contraint les cantons à supprimer leurs réserves de lits. Pour absorber les éventuels « dépassements » des 10.000 demandes, un accord, signé en avril 2006 avec le Département fédéral de la défense de la population et des sports (DDPS), avait été passé.

Or, si entre 2004 et 2007 le nombre de demandes d’asile reste relativement bas et stable en Suisse, ceci n’est plus le cas en 2008:

Année 2004 2005 2006 2007 2008
Nouvelles demandes d’asile 15.061 10.795 11.173 10.844 16.606

Tableau 3 – Nouvelles demandes d’asile 2004-2008. Source: Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM)

La réalité migratoire des 10.000 demandes devient vite illusoire. Ainsi, l’accord entre le chef du DFJP, M. Blocher, et celui du DDPS, M. Schmid, se révèle vite inapplicable. Les Cantons, à travers la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS), communiquent que « début 2008, il s’est avéré que la Confédération ne disposait pas des structures nécessaires » (CDAS, 2008).

Incapable d’assurer l’hébergement supplémentaire promis, « Berne revient sur sa décision: la totalité des requérants doit à nouveau être accueillie par les cantons », expliquait Bertrand Levrat, ancien directeur de l’Hospice général, institution qui s’occupe de l’hébergement des demandeurs d’asile sur le canton de Genève (Guéniat, 2009). Mais comme à Genève, les autres cantons ont entre-temps « résilié des locaux habituellement mis en réserve pour les temps de crise » (Duvanel, 2009: 6) … Et se trouvent vite dans l’impossibilité de répondre de manière adéquate aux nouvelles exigences émanant de Berne:

« Une enquête effectuée par la CDAS en juillet/août 2008 a permis de déterminer ce dont les cantons ont besoin pour remettre en place les structures appropriées. L’enquête montre que certains cantons rencontrent des difficultés, mais qu’au niveau suisse, il y a pour le moment des locaux d’hébergement en réserve, qui représentent environ 900 places/lits (état juillet/août 2008) » (CDAS, 2008)

900 places en réserve, alors qu’il y en avait besoin, en 2008, de presque 7000. Impasse. Majoritairement due à des raisons structurelles de gestion migratoire et non pas à des raisons conjoncturelles de fluctuation des flux.

Pourtant, l’adéquation « augmentation des flux » <-> « manque de logement » sera, à partir de 2008, toujours mise en avant dans la presse, qui ne mentionnera que rarement les décisions prises par le Conseiller fédéral Blocher pour expliquer la nécessité de trouver des logements dans l’urgence, selon les aléas des situations géopolitiques internationales. À titre d’exemple, cet article paru en 2012 sur swissinfo.ch :

Avec l’augmentation du nombre des demandes d’asile, trouver à héberger les candidats vire au casse-tête pour les cantons et les communes, confrontés aux peurs et à la résistance des habitants (Bradley, 2012).

Figure 4: Un exilé dans un bunker. Photo: Alberto Campi

Figure 4 – Un exilé dans un bunker. Photo: Alberto Campi

Raisons structurelles II: la situation tendue du marché du logement et la banalisation du recours à l’hébergement d’urgence

L’évolution des demandes d’asile montre que, dès 2008, le nombre de demandes d’asile est toujours supérieur à 15.000 demandes et dépasse depuis 2011 les 20.000. Pourtant, les décideurs politiques n’ont pas revu à la hausse la base du calcul (fixée à 10.000 demandes d’asile depuis 2005) sur laquelle se fonde la gestion du domaine de l’asile.

Les cantons, de leur côté, auraient eu théoriquement le temps de se réadapter et de chercher de nouvelles places d’hébergement. Or, force est de constater que cela n’a pas été fait. Deux pistes peuvent aider à en comprendre les raisons: d’un côté, la présence d’un marché du logement plus ou moins tendu dans certains cantons, de l’autre, des stratégies politiques qui peuvent être qualifiées d’attentistes.

La première raison peut constituer un facteur explicatif de la nécessité, pour certains cantons, de recourir à des logements d’urgence. Ainsi, on peut remarquer que les cantons du Jura (Jubin 2014) et du Valais[17] n’ont pas connu les mêmes problèmes que ceux de Genève ou de Vaud. Ces derniers sont en proie à une crise structurelle du logement, le premier étant en outre limité en termes de surfaces constructibles disponibles. Ce qui explique la difficulté de trouver des bâtiments à louer ou des surfaces à bâtir pouvant être affectés pour l’hébergement d’exilés.

Mais une autre raison, qui découle, une fois de plus, des décisions politiques prises pour rendre « moins attractive » la Suisse vis-à-vis des potentiels demandeurs d’asile, permet d’expliquer le recours incessant aux abris de la protection civile.

Le droit à un logement pour les demandeurs d’asile et les réfugiés est garanti par la loi sur l’asile. Or, les personnes déboutées ou frappées d’une décision NEM sont exclues de l’aide sociale et peuvent demander une aide d’urgence[18], garantie par l’article 12 de la Constitution suisse, qui stipule que :

Quiconque est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d’être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine.

Les personnes à l’aide d’urgence, soumises à l’article 12 de la Constitution, sont généralement logées dans des lieux « le[s] plus spartiate[s] possible » (Sanchez-Mazas, 2011: 78). Le but est d’inciter les personnes à partir de manière volontaire (Sanchez-Mazas, 2011: 16 ; Povlakic 2015: 2).

Hasard du calendrier? L’aide d’urgence a été introduite dans la législation suisse en 2004 ; et c’est en 2004 aussi que certains cantons ont commencé à utiliser les abris de la protection civile de façon plus systématique, comme instrument de contrainte pour les personnes mises au régime de l’aide d’urgence. Une pratique qui s’est peu à peu étendue à d’autres populations, dont les demandeurs d’asile.

Selon les données reçues par l’Hospice général, le 31 décembre 2015 le Canton de Genève comptait sept abris de la protection ouverts, dont trois réservés aux hommes primo-arrivants et un accueillant des primo-arrivants et des hommes à l’aide d’urgence. Nombre total de personnes hébergées en sous-sol: 500. Sur un total de 3.923 personnes relevant du domaine de l’asile et assistés par l’Hospice général[19], soit 13% de la population concernée.

En février 2014, alors que le nombre de demandes d’asile avait baissé de 25% et le nombre de départs augmenté de 30%, Vaud comptait encore sept abris antiatomiques ouverts pour héberger des demandeurs d’asile (Bradley, 2014). C’est dire si aujourd’hui les solutions souterraines se banalisent et font partie intégrante de la politique d’hébergement de certains cantons.

fig5

Figure 5 – Intérieur d’un bunker. Photo: Alberto Campi

Raisons conjoncturelles

Des raisons conjoncturelles, dues notamment aux fluctuations de la composition des demandes d’asile, s’ajoutent aux raisons structurelles dans l’explication du manque de logement pour exilés. Deux paramètres paraissent particulièrement importants: la fluctuation du taux des décisions de non-entrée en matière (NEM) et celle du taux du besoin de protection.

La fluctuation des décisions NEM

L’immobilisme des cantons dans la recherche de solutions pour un logement « digne » pourrait être lié à une spéculation sur la proportion de décisions NEM, et surtout des décisions NEM-Dublin, en forte augmentation dès 2008, année dans laquelle la Suisse a intégré le système Dublin.

fig6

Figure 6 – Taux de décisions de non entrée en matière (NEM), 1996-2014. Source: Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM)

Les personnes frappées d’une décision NEM étant dans l’obligation de « quitter le territoire suisse dans les plus brefs délais » (Bureau d’information et de communication de l’Etat de Vaud 2004), elles sont logées dans les abris de la protection civile ou dans d’autres structures inadaptées, en haute montagne notamment, par les autorités cantonales qui estiment qu’elles « n’y séjourneront que pour de courtes périodes, le temps de régler les formalités pour leur départ en collaboration avec le Service de la population » (Bureau d’information et de communication de l’Etat de Vaud, 2004).

En réalité, les séjours dans les abris de la protection civile se pérennisent (Plateforme d’information humanrights.ch, 2011). S’ajoutent à cela les difficultés toujours plus importantes que la Suisse connaît dès 2012 pour effectuer des renvois dans le cadre du règlement Dublin. Ceci a notamment été le cas pour les renvois vers la Grèce et l’Italie.

Ainsi, la proportion de décisions NEM, qui touchait entre 40 et 50% des demandes traitées en première instance depuis 2008, n’atteint plus que 22% des cas réglés en 2014 (voir graphique plus haut).

Les conséquences de cette évolution ont une répercussion importante sur la gestion de l’hébergement disponible. En effet, un nombre majeur de personnes en procédure nationale signifie qu’il y a plus de personnes à héberger plus longuement (la procédure d’asile ordinaire étant plus longue que celle de renvoi pour les personnes frappées d’une décision NEM) et dans des structures « ordinaires » et non d’urgence. La baisse du taux de décisions NEM a donc fortement contribué à la saturation du dispositif d’hébergement « ordinaire », alors que les autorités cantonales ont probablement tablé sur un maintien à un niveau très haut des décisions NEM et n’a par conséquent pas cherché de nouvelles places d’hébergement. Une spéculation qui s’est heurtée à la réalité.

La fluctuation du taux de reconnaissance du besoin de protection

Le taux de reconnaissance du besoin de protection après examen des motifs d’asile, en forte augmentation entre 2012 et 2014, a également entraîné des conséquences sur la disponibilité de lits. Ceci détermine qui reçoit une protection et donc un permis de séjour en Suisse. Si on exclut du calcul du taux de reconnaissance les décisions NEM[20], on peut observer que le taux de reconnaissance du besoin de protection (qui inclut l’octroi du statut de réfugié et l’admission provisoire[21]) se situe, en moyenne depuis 2008, autour de 65%. En 2012, ce taux a diminué (55%) mais a fortement augmenté en 2014, atteignant 77% des cas traités:

fig7

Figure 7 – Taux de reconnaissance du besoin de protection. Source: Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM)

Un taux d’acceptation plus élevé, couplé à une diminution des décisions NEM, signifie que davantage de personnes sont susceptibles de rester sur le territoire suisse et doivent y être hébergées. Si on ajoute à ces raisons conjoncturelles les effets des décisions politiques prises en 2005 par M. Blocher, on comprend pourquoi les Cantons se sont retrouvés dans l’impasse, dès 2013.

L’histoire nous montre d’ailleurs que le nombre d’arrivées n’influence que sur un temps limité le manque de capacité d’accueil des cantons, du moment qu’une réserve pour les moments de grand afflux soit maintenue durant les périodes de baisse des demandes d’asile.

En 1999, la Suisse a dû gérer une arrivée de plus de 47.000 demandeurs d’asile (soit bien plus que les quelque 28.000 de 2014). Les recherches menées par Aldo Brina, responsable Information et projets du secteur réfugiés du Centre social protestant de Genève, mettent en évidence que, en 1999, malgré des arrivées importantes, les structures d’urgence sont fermées rapidement :

En juin 1999, c’est la guerre au Kosovo. En un seul mois, 500 demandeurs d’asile arrivent à Genève et doivent être hébergés. Le mois suivant, il y a 300 nouvelles arrivées enregistrées. […] Les autorités genevoises ne s’attendaient pas à de telles arrivées et sont dépassées. Elles ouvrent des abris PC pour héberger les demandeurs d’asile ; jusqu’à 13 abris, où 700 demandeurs d’asile sont hébergés. […] Ce qui est frappant en 1999, c’est l’évolution fulgurante du dossier: début août, 700 personnes sont hébergées dans 13 abris PC ; le 15 novembre de la même année, elles ne sont plus que 175 ; le 9 décembre, il ne reste plus aucune personne demandeuse d’asile dans les abris de protection civile: toutes ont été relogées ‘en surface’ (Brina, 2015).

Ce rappel historique montre que le manque de logement ne serait pas à attribuer prioritairement à une (relative) hausse des demandes d’asile, mais à des décisions structurelles (mauvaises prévisions sur le nombre de nouvelles demandes d’asile, gestion de la politique migratoire) et à des situations conjoncturelles (fluctuation du taux d’acceptation des demandes et des décisions NEM). Mais alors pourquoi la presse ne se fait-elle pas l’écho de ce discours? Pourquoi les autorités continuent-elles à agiter le spectre de l’invasion ?

Aldo Brina donne une ébauche de réponse lors d’une interview à la radio :

De manière générale, le fait qu’on ne trouve pas de places pour les requérants d’asile, c’est qu’il n’y a pas de place pour eux dans nos discours, voire il y a même un discours de rejet, et du coup après, physiquement, géographiquement, on ne trouve pas d’espace pour eux. C’est la suite logique de ces discours (Brina interviewé par Marti, 2015)

Le lien entre discours et pratique/politique est évoqué par Brina. Il sera analysé plus en détail ci-dessous.

Les préjugés alimentent le malentendu

Les préjugés en matière d’asile sont nombreux et ancrés dans la société. Dans une brochure intitulée Il y a ce qu’on dit sur les réfugiés. Et il y a la réalité, l’association suisse Vivre Ensemble en a identifié neuf (Vivre Ensemble, 2012). Parmi ces préjugés, deux concernent les flux migratoires et plus précisément les soi-disant « afflux » et « invasion ». L’idée qu’il y aurait une « explosion » de l’immigration semble être bien ancrée dans l’imaginaire social, et cela bien au-delà de la Suisse: en France notamment (Laurent 2014), et plus en général dans les pays occidentaux (de Haas 2008).

Un présupposé que de Haas qualifie de « mythe » (de Haas 2008), car il se heurte à la réalité des faits. Pourtant, il sert à justifier l’utilisation de tous les moyens politiques possibles (externalisation des contrôles migratoires notamment) et techniques (construction de barrières frontalières, politique restrictive de visas, etc.) afin de tenter d’inverser la courbe et de dissuader les potentiels migrants de se mettre en route ou d’atteindre leur but. Les années 1980 ont, de ce point de vue, marqué un tournant. En Suisse, alors qu’avant 1980 l’accueil des exilés était géré en considérant qu’ils et elles allaient rester définitivement dans le pays et avaient pour objectif l’insertion dans la société d’accueil, dès les années 1980, la politique devient plus restrictive et dissuasive (Bolzman, 1994 ; Tafelmacher, 2013 ; Maillard et Tafelmacher, 1999 ; Sanchez-Mazas, 2011 ; Piguet, 2004).

Parallèlement, la rhétorique de l’invasion sert à en justifier une autre, celle de l’urgence. L’urgence, à son tour, justifie la prise de décisions exceptionnelles. Le logement pour exilés n’y échappe pas. En Italie, l’urgence sert à couvrir des affaires politiques douteuses et la complaisance des autorités avec la mafia ; et elle alimente un business très rentable sur le dos des migrants (Liberti, 2014). Dans d’autres pays, elle permet d’ériger des murs et des barrières frontalières (Del Biaggio et Campi, 2013). En Suisse, à héberger des demandeurs d’asile sous terre: « L’hébergement en abris PC apparaît comme une fatalité face à l’augmentation des demandes d’asile », peut-on lire dans la presse (Dupont, 2014).

La nouvelle de l’arrivée importante de migrants a été tellement répétée et depuis tellement d’années, comme cela est le cas en Suisse, où la peur de l’Überfremdung envahi les esprits depuis plus de 50 ans désormais, qu’il est très difficile de convaincre le citoyen du contraire. Il s’agit d’une méconnaissance, d’une fausse vérité, qui s’est intégrée dans le « système de croyances » des personnes, et qui est très difficile à substituer par un autre système de croyances. Cette « déformation de la connaissance », qu’elle soit intentionnelle ou pas (Garand, 2009: 92), fait « naître le malentendu » (Lazar, 2005: 118).

Il est difficile, dans le cas étudié ici, de savoir si les émetteurs d’informations (autorités et médias) sont de bonne ou de mauvaise foi, s’ils obéissent à des stratégies de manipulation, de domination ou de coopération (Garand, 2009: 92). La pression dans laquelle les journalistes doivent aujourd’hui effectuer leur travail pourrait en effet être la raison du manque de temps consacré à la vérification des sources. Mais ce manque de rigueur peut aussi être expliqué par la tension qui existe entre ce que Garand appelle la « traduction » et la « négociation »: « Je traduis le discours de l’autre à l’aide de catégories qui me sont familières » (Garand, 2009: 89). Et celle de l' »arrivée massive de migrants » en est clairement une (cf. Laacher, 2012 ; Bernardot, 2011 ; Mamadouh, 2012 ; Bassi et Fine, 2013).

Dans le même ordre d’idées, en Suisse, le lien entre augmentation des demandes d’asile et ouverture d’abris de la protection civile est tellement socialement ancré, qu’il est érigé en axiome. Dans l’exemple présenté ci-dessus, les médias ont joué un rôle essentiel dans la propagation du mythe de l’invasion et par conséquent de celui de l’inéluctabilité de la nécessité de prendre des mesures urgentes pour héberger les nouveaux-arrivants. Les médias jouent un rôle particulièrement prépondérant dans le système d’information, car ils sont à la fois des récepteurs et des émetteurs d’information.

Or, les dépêches émises par les agences de presse, reprises par les médias, sont souvent un simple copier-coller des communiqués de presse des autorités[22]. L’information n’est pas vérifiée et si une erreur ou un préjugé est présent dans la dépêche, ceci se répercute tout au long de la chaîne… Jusqu’à ce qu’un journaliste pose la bonne question, comme cela a été le cas de la journaliste Marti, qui, dans le cadre d’un reportage radio sur les abris de protection civile pour la Radio télévision suisse (RTS), a interrogé M. Girot, directeur général de l’Hospice général, sur le lien invoqué par l’institution entre ouverture de nouveaux abris de protection civile et nombre d’arrivées. Voici la retranscription de la réponse de Girot :

Vous ne regardez que les arrivées, il faut aussi regarder les départs. Et ce qui compte pour nous c’est le solde. Et ensuite le profil du requérant d’asile. C’est-à-dire que soit vous recevez des requérants d’asile en procédure, avec un permis N, soit des réfugiés statutaires, avec un permis B ou un permis F[23], soit des déboutés ou des NEM, qui sont censés quitter la Suisse. Selon ce que vous recevez comme population, c’est une population qui reste plus ou moins longtemps dans votre dispositif. Plus vous recevez de requérants en procédure, plus ils restent dans votre dispositif, plus vous devez les héberger longtemps, donc plus cela sature votre dispositif (Marti, 2015).

Girot continue son explication en affirmant que c’est ce qui est arrivé à Genève, qui a dû héberger en 2014 un nombre important de personnes avec un permis F ou un permis B, alors que la population exilée des années précédentes étaient constituée surtout de personnes déboutées de l’asile ou ayant reçu une décision NEM. En 2015, la structure des personnes devant être hébergées par le Canton de Genève ressemble à celle de 2014. « C’est pour cela que nous avons recours à des abris de protection civile, qui ne sont ni humainement satisfaisants ni économiquement ne font sens », continue Girot.

Plus loin, suite à d’autres questions posées par Mme Marti, M. Girot a dû se prononcer sur les répercussions des décisions prises en 2005 par M. Blocher :

Il est vrai qu’il y a eu cette injonction bernoise, fédérale [Girot se réfère à la décision Blocher de caler la politique d’asile sur 10.000 demandes par année], si je peux dire, de ne plus faire de réserve de places d’hébergement, […] ce qui évidemment dans un canton comme Genève où la réactivité est faible, parce que l’élasticité du marché est très faible, effectivement aujourd’hui on se trouve un peu forcés, contraints, à ouvrir des abris de protection civile, parce que le temps que nous trouvions des parcelles sur lesquelles nous pouvons bâtir, cela prend un temps plus long que pour des cantons qu’ont plus de possibilités foncières (Marti, 2015).

Cet échange verbal entre la journaliste et son interlocuteur montre bien le fait que, quand les « bonnes » questions sont posées aux responsables cantonaux, le malentendu est vite dévoilé. Mais cet exemple, unique dans la presse suisse romande en 2014, fait surgir des interrogations sur la qualité des médias et leur capacité à interroger de manière critique les autorités. Et, surtout, sur la volonté de « déformation de la connaissance » dont font preuve les autorités. En effet, les arguments mis en avant dans cette interview par M. Girot ne sont pas utilisés dans les informations émanant de l’institution qu’il dirige. Comme ce communiqué de presse du 15 octobre 2014 de l’Hospice général le montre:

Une forte hausse du nombre de requérants d’asile en provenance notamment d’Erythrée et de Syrie est enregistrée depuis le début de l’été dans le dispositif d’hébergement de l’Hospice général. Malgré l’optimisation de ses structures, qui accueillent aujourd’hui plus de 5000 personnes, l’Hospice général se voit contraint de recourir à nouveau à l’ouverture de l’abri de protection civile de Châtelaine, mis à sa disposition par la Ville de Genève[24].

Ainsi, à force de mal dire, le public et les médias ont fini par mal entendre. Ces derniers ont ainsi complètement intégré le mythe de l’invasion, devenu un filtre à partir duquel toute la politique migratoire est analysée et jugée.


Auteur


Cristina Del Biaggio
Université de Genève
[cristina.delbiaggio@unige.ch]


Œuvres citées



Notes


[1] Données de l’Office fédéral des statistiques: http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/themen/01/07/blank/key/01/01.html

[2] Voir notamment sur ce sujet: La Barba et al., 2013 ; Guenot et Wermeille, 1994 ; Piguet, 2013. Voir aussi deux films documentaires: « Saisonniers en Suisse » de Alex Mayenfisch, une production de la Radio télévision suisse (RTS) de 2003, et « Siamo italiani » d’Alexander Seiler, June Kovach et Rob Gnant, 1964.

[3] Voir notamment le film documentaire « Das Boot ist voll » de Markus Imhoof (1981).

[4] Site de l’exposition: http://www.letrangeralaffiche.ch/home.php (consulté le 24 avril 2016). Voir aussi mon billet « En Suisse, pieds nus contre rangers », publié sur le blog VisionsCarto.net, le 7 septembre 2015: http://visionscarto.net/en-suisse-pieds-nus-contre-rangers (consulté le 24 avril 2016).

[5] Page « Le système coordonné de protection de la population » de l’administration fédérale: www.bevoelkerungsschutz.admin.ch/internet/bs/fr/home/themen/Verbundsystem.html (consulté le 15 janvier 2016).

[6] Voir une description plus détaillée sur la page « Types d’abris » de l’administration fédérale: www.bevoelkerungsschutz.admin.ch/internet/bs/fr/home/themen/schutzbauten/schutzraeume/typen.html (consulté le 15 janvier 2016).

[7] J’utilise ici le terme d’ « exilé » comme terme générique regroupant à la fois les demandeurs d’asile, les réfugiés statutaires, les personnes admises provisoirement, les personnes frappées d’une décision de non-entrée en matière et des personnes déboutées de l’asile.

[8] Protection civile

[9] La Loi sur les constructions et les installations diverses (LCI) de l’Etat de Genève, par exemple, « interdit d’utiliser, pour l’habitation, des locaux dont le plancher est situé au-dessous du niveau général du sol adjacent », ce qui est le cas pour les abris PC. Les conséquences sur la santé d’un séjour prolongé dans les abris souterrains ont été dénoncées par différentes institutions, juristes et médecins. Voir notamment l’article de Pauline Cancela paru dans Le Courrier (Cancela, 2015), les articles publiés sur le site d’Amnesty International Suisse et sur la plateforme d’information humanrights.ch et le rapport de Povlakic (Povlakic, 2011).

[10] art. 21 de l’Ordonnance sur l’asile relative à la procédure (RO 1999 2302): www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/19994776/index.html.

[11] A titre d’exemple, le Canton de Vaud se voit attribuer 8,4% des demandeurs d’asile arrivant en Suisse et Genève 5,6%.

[12] http://asile.ch/

[13] Suite à la refonte du site foraus.ch, le graphique présenté ici n’apparaît plus sur le blog (Kaufmann 2013). Traduction: à gauche « Nombre de demandes d’asile en Europe » ; à droite « Nombre de demandes d’asile en Suisse ».

[14] Cela correspond à la charge de ministre en France.

[15] NEM: abréviation qualifiant la décision des autorités d’écarter une demande d’asile (« non-entrée en matière ») sans examiner les motifs de fuite invoqués par la personne en demande de protection. Ces décisions touchent les personnes ayant transité par un Etat membre de l’accord de Dublin (NEM Dublin), par un Etat tiers dit « sûr », ou dont la demande est considérée comme « manifestement infondée ».

[16] Gouvernement suisse, composé de sept membres, appelés Conseillers fédéraux et qui sont chacun à la tête d’un Département fédéral.

[17] Interview du 14 août 2015 à Roger Fontannaz, chef de l’Office de l’asile de l’Etat du Canton du Valais, accordée à Canal 9. Pour revoir l’interview: http://canal9.ch/requerants-dasile-le-point-sur-la-situation-en-valais/

[18] Depuis 2008, tous les demandeurs d’asile déboutés sont exclus de l’aide sociale et n’ont plus le droit de travailler. Cette mesure touchait déjà les personnes frappées d’une décision de non-entrée en matière, et ce depuis 2004.

[19] Les 3923 personnes se subdivisent ainsi: 2579 demandeurs d’asile, 763 réfugiés statutaires et 581 personnes à l’aide d’urgence (NEM ou déboutés de l’asile) (Manguin, 2015, 15).

[20] Pour plus d’informations sur le calcul du taux de besoin de protection: http://asile.ch/prejuge-plus/tromperie/

[21] Protection offerte aux personnes qui n’obtiennent pas le statut de réfugié, mais dont le renvoi est illicite, inexigible ou impossible car il mettrait leur vie en danger: guerre, violence aveugle, risque de peine de mort, de torture, ou du fait de leur vulnérabilité.

[22] Vivre Ensemble, à travers l’action du Comptoir des médias, a identifié beaucoup de problèmes de transmission de l’information entre les sources étatiques, les dépêches de l’agence de presse et leur reprise dans les médias (v. p. ex. Malka, 2014).

[23] Soit les personnes admises provisoirement.

[24] Hospice général, « L’afflux de requérants d’asile oblige l’Hospice général à rouvrir l’abri de protection civile de Châtelaine« , 15.10.2014.